Pola Penyusunan Defisit APBD Gambaran Kinerja Pemerintah Daerah

Oleh : George da Silva
MEMBACA Kompas, Jumat (15/4/2011) tentang “Daerah Harus Atas Masalah Keuangan”, yaitu masalah keuangan yang membelit kabupaten/kota harus diatasi pemerintah daerah dan DPRD. Setidaknya 10 kabupaten/kota di Provinsi Aceh kesulitan membayar gaji pegawai, terbelit utang kepada pihak ketiga, dan mengalami defisit anggaran. Masalah APBD juga terjadi di Timor Tengah Utara (TTU) Provinsi Nusa Tenggara Timur (NTT), 13 Kabupaten/kota di Sulawesi Tenggara, dan Provinsi Bangka Belitun.
Hakekat Anggaran
Hakekat anggaran APBD adalah, pemerintah daerah memiliki sejumlah keuangan dan sejumlah kebutuhan untuk didanai dalam periode tertentu, tetapi dana yang tersedia tidak akan mencukupi untuk memenuhi seluruh kebutuhan yang direncanakan. Langkah apa yang perlu kita lakukan?.
Pertama, menentukan kapan dan kebutuhan mana yang akan dipenuhi terlebih dahulu dengan jumlah dana (uang) yang telah tersedia. Sedangkan kebutuhan yang lain akan dipenuhi selama periode tertentu berjalan, sambil terus mengumpulkan dana dari berbagai sumber yang telah ditetapkan dalam perencanaan terdahu. Kedua, jika menurut rencana dan perkiraan yang realistis dan yang dapat dikumpulkan selama periode tertentu tetap tidak akan mencukupi seluruh kebutuhan yang telah direncanakan, maka yang perlu dilakukan adalah menetapkan kebutuhan apa saja yang akan dipenuhi pada periode yang sama. Ketiga, menyesuaikan waktu pemenuhan kebutuhan dengan waktu pengumpulan dana agar seluruh rencana kegiatan (belanja dan pengumpulan dana dari berbagai sumber) dalam periode tersebut bisa berjalan dengan baik dan sesuai rencana yang telah ditetapkan.
Konsep berpikir ini, maka kita telah menggunakan cara kerja anggaran dengan menghadapi beberapa persoalan antara lain; memilih kebutuhan yang akan dipenuhi sesuai rencana, memilih sumber-sumber anggaran yang tepat guna, periode tertentu membatas realisasi anggaran dari sudah direncanakan, perencana/penjadualan anggaran belanja kebutuhan dan penerimaan, dan mengukur kinerja/pencapaian pelaksanaan kegiatan dan penerimaan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.
Setelah itu, kita dapat mengetahui secara jelas anggaran pendapatan dan belanja daerah pemerintah daerah berdasarkan perencanaan antara lain, (1) Arah kebijakan pemerintah daerah dalam hal penerimaan (pendapatan) dan pengeluaran (belanja), (2) Pencapaian realisasi dan pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah yang telah direncanakan di awal periode anggaran, (3) Kapasitas pemerintah daerah untuk melaksanakan rencana yang telah ditetapkan pada awal periode tertentu, (4) Kemampuan pemerintah daerah dalam memilik kebijakan yang sesuai dengan kenyataan di lapangan, (5) Kemampuan pemerintah daerah untuk menjaga kesinambungan kebijakan anggaran tahun/periode tertentu dengan melihat realitas pencapaian anggaran di periode sebelumnya, (6) Kemampuan pemerintah daerah membaca peluang dan menyerap aspirasi, kebutuhan masyarakat sebagai pihak yang harus dilayani, dan (7) Kemampuan pemerintah daerah dalam mengelola keuangan daerah secara efisiensi, efektif, dan transparan, sehingga mencapai sasaran dan tujuan dari penetapan APBD.
Pengelolaan anggaran, terutama pada tahap pelaksanaan tidak hanya menyangkut seluruh kegiatan atau kebutuhan yang sudah direncanakan bisa dipenuhi untuk dibelanjakan dari hasil pendapatan/penerimaan berbagai sumber. Tetapi, arah kebijakan, strategis dari keseluruhan perencanaan yang dituangkan dalam APBD dapat dilaksanakan dengan baik, sehingga sasaran dan tujuan.
Selain itu, kita harus membuat prakiraan maju (forward estimate), dimana perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya. Oleh karena itu, kinerja dari setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang ada di daerah merupakan keluaran/hasil yang akan atau telah dicapai, sehubungan dengan penggunaan anggaran dengan kuantitas dan kualitas yang terukur. Dengan demikian perlu adanya penganggaran terpadu (unified budgeting), sehingga merupakan penyusunan rencana keuangan tahun yang dilaksanakan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja, guna melaksanakan kegiatan pemerintah yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana.
Pola Defisit APBD
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah adalah, surplus atau defisit APBD, yaitu selisih antara anggaran pendapatan daerah dengan anggaran belanja daerah mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit APBD. Sedangkan yang dimaksud dengan defisit APBD yaitu, apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih kecil dari anggaran belanja daerah. Dengan demikian, dalam penyusunan APBD diisyaratkan, bahwa dalam penyusunan APBD tersebut diupayakan agar belanja operasional tidak melampaui pendapatan dalam tahun anggaran yang bersangkutan. Menurut ketentuan, defisit dalam APBD dibatasi maksimal 3 (tiga) persen dari Produk Regional Bruto Daerah (PRBD) yang bersangkutan. Selain itu, jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60 (enam puluh) persen dari PRBD yang bersangkutan. Metode perhitungan PRBD harus mengikuti petunjuk teknis dari Biro Pusat Statistik (BPS) atau yang ada di daerah bersangkutan.
Contoh. PDRB-ADHB (Atas Dasar Harga Berlaku) pada tahun 2010 Kabupaten Malang, Provinsi Jawa Timur sebesar Rp 31,573 triliun dan asumsi tahun 2011 sebesar Rp 35,774 triliun, sehingga dalam pola penyusunan APBD Tahun Anggaran 2011 Kabupaten Malang masih menggunakan realisasi PRBD tahun 2010 yang telah ditetapkan Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten Malang Nomor 1 Tahun 2011 tanggal 11 Januari 2011 tentang APBD 2011. Jumlah pendapatan terdiri dari (pendapatan daerah, dana perimbangan, lain-lain pendapatan yang sah) sebesar Rp 1.628.821.306.319,00, sedangkan Belanja Daerah Rp 1.821.834.292.133,00.-, sehingga terjadi defisit (Rp 193.012.992.133,00.-). Defisit APBD Kabupaten Malang berada 0,6 persen dari batas maksimum tiga persen dari ketentuan, dan Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SiLPA) tahun sebelumnya (2010) sebesar Rp 205.012.504.533,00.-
Defisit ini, ditutup dengan pembiayaan neto dari SiLPA tahun sebelumnya. Menurut Pasal 137 SiLPA tahun sebelum merupakan penerimaan pembiayaan yang digunakan antara lain; menutup defisit anggaran apabila realisasi pendapatan lebih kecil daripada realisasi belanja. SiLPA itu juga, merupakan angka perkiraan, karena pengambilan keputusan bersama DPRD dan kepala daerah terhadap Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) tentang APBD dilakukan paling lama 1 (satu) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. Berarti Raperda tentang APBD 2011 itu, disetujui pada akhir bulan Nopember 2010. Banyak daerah tidak melaksanakan sesuai Permendagri ini, seperti di Kabupaten Rote Ndao, Provinsi NTT pembahasan sampai akhir Maret 2011.
Setiap SKPD harus menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKA-SKPD) dengan menggunakan pendekatan kerangka pengeluaran jangka menengah daerah, penganggaran terpadu dan penganggaran berdasarkan prestasi kerja. Jadi pola penyusunan APBD adalah berbasis kinerja, maka anggaran APBD defisit merupakan hal yang biasa, untuk mengukur prestasi kerja dari setiap SKPD yang ada di daerah yang bersangkutan. Tetapi, pendekatan penganggaran berdasarkan prestasi kerja dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan pengeluaran yang diharapkan dari kegiatan dan hasil serta manfaat yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut.

Apabila APBD tahun berjalan (2011) tetap defisit, belum juga tertutup (balance), maka akan dimasukkan dalam Perubahan APBD, yang biasa dilakukan pada bulan Juli atau Agustus. P-APBD ini dilakukan apabila; perkembangan yang tidak sesuai dengan Kebijakan Umum (KUA- APBD), (1) keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja, dan (3) keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan dalam tahun berjalan. P-APBD ini, hanya dapat dilakukan satu kali dalam satu tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa dapat dilakukan lebih dari sekali.
Suara-suara dari daerah, baik dari kalangan anggota DPRD, tokoh masyarakat, LSM melontarkan kritik ditujukan kepada eksekutif, yang dinilai terlalu berlebihan menetapkan anggaran defisit, tidak sesuai dengan undang-undang, peraturan yang berlaku untuk menyusun RAPBD, karena pola defisit itu merugikan masyarakat. Bila DPRD menyetujui anggaran tersebut, maka DPRD dan eksekutif menciptakan bom waktu bagi daerah, termasuk anak cucu. Hal ini, sebenarnya akhibat dari kurang paham saja dari anggota DPRD dan masyarakat tentang pola penyusunan APBD. Jadi, pola penyusunan anggaran defisit, adalah untuk mengukur kinerja dari setiap SKPD yang ada di daerah.
GEORGE DA SILVA, Direktur Lembaga Research and Consultant Pemantau dan Evaluasi Otonomi Daerah dan Konsultan Keuangan Daerah, di Malang.